集中连片特困地区义务教育精准扶贫制度模式探究—基于帕森斯的社会行动理论

李芳

摘要:帕森斯社会行动理论及AGIL功能模型为分析集中连片特困地区义务教育精准扶贫制度提供了重要的分析框架。我国尚未形成真正意义上的集中连片特困地区义务教育精准扶贫制度体系，"AGIL”功能条件尚不到位，具体表现为:制度设计与集中连片特困地区外部环境契合度不够 ;教育无用论思想误区及公众自主脱贫意识淡薄等使得教育精准扶贫目标不集中;教育精准扶贫制度协同性欠缺；激励机制不健全，项目推动乏力。当前，应构建集中连片特困地区义务教育精准扶贫制度的AGIL模式:积极适应外部环境，建立以需求为导向的教育精准扶贫制度框架;明晰发展目标，确立以发展为目的的教育精准扶贫思路;有效整合资源，构建以协调有效为重点的教育精准扶贫制度体系;持续推动扶贫制度执行，形成连贯有序的推动体系。

关键词:集中连片特困地区扶贫开发；教育精准扶贫；AGIL功能理论模型。

脱贫攻坚是我国长期的重要任务，习近平同志在‘2015减贫与发展高层论坛”上指出，治贫必先治愚，扶贫必先扶智，让贫困地区的孩子们接受良好教育，是扶贫开发的重要任务，也是阻断贫困代际传递的重要途径。可见，教育在扶贫全局中具有不可替代的作用。义务教育阶段较之高等教育和职业教育处于受教育阶段的前端且属于打基础阶段，普遍认为其精准扶贫功能较弱。但事实上，义务教育阶段是集中连片特困地区教育精准扶贫的重点领域。从教育功能及服务对象的特点来看，义务教育阶段对受教育者正确的人生观、价值观、世界观、国家观、民族观、历史观、文化观、宗教观的形成发挥着重要作用，奠定着受教育者的“人生底色”与“发展基调”;在“扶智”方面则发挥着最基础的知识储备、学习能力获得、学习习惯养成的作用。义务教育阶段学龄儿童的身心还不成熟，必须对其积极引导、精心培育，使之具有自力更生、摆脱贫困的信念与能力，成为社会主义事业的合格建设者和接班人。由义务教育的公共产品属性所决定，义务教育发展是政府责任履行最充分、市场力量介入最有限的学段，是通过教育政策杠杆实现国家宏观调控最有效、教育政策干预最必要的学段。同时，从县域政府教育精准扶贫的实践角度来看，义务教育阶段是县级政府保障运转的重要学段，具有学龄人口数量最多、服务对象最为集中的特点。义务教育阶段保学控辍、杜绝“因贫失学”情况是衡量县政府扶贫成效的关键指标。由于各个学段的功能、特点有所差别，教育精准扶贫的内容与侧重点各不相同，本文集中对义务教育阶段精准扶贫制度进行论述，以增强分析问题的深入性与对策建议的针对性。

1.2、集中连片特困地区义务教育精准扶贫制度系统分析框架

帕森斯社会行动理论以及AGIL功能模型为分析集中连片特困地区义务教育精准扶贫制度提供了重要的观察视角，可用于分析制度本身存在的问题，也为改进、优化教育精准扶贫功能提供了重要的方法论。

从属性上看，集中连片特困地区义务教育精准扶贫制度系统属于社会系统。教育精准扶贫行动系统是一个相对独立的体系，以制度为结构基础，由价值系统、制度系统、权力系统、化系统构成，其中存在制度与环境、制度与文化的双重互动与适应。同时，教育精准扶贫行动系统是扶贫管理、教育管理系统中的一个子系统，而扶贫管理系统、教育管理系统是社会系统中的一个子系统。

从运转上看，集中连片特困地区义务教育精准扶贫制度系统适用社会系统的运行规则。发挥教育精准扶贫制度的系统功能以及实现扶贫目标均受到社会系统甚至各子系统的制约。AGIL四功能维系的社会系统具有多元性、整体性等特征，是一个在不断解决子系统与社会系统之间不平衡问题的过程中寻求整体和谐平衡的有机体。

从特征上看，集中连片特困地区义务教育行动系统尤其需要满足AGIL功能先决条件。2011年《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》第十条明确提出全国存在14个集中连片特地区。连片开发扶贫是中国特色“六大扶贫模式”的一种，是指在贫困乡村集中连片的区域，根据扶贫开发规划和现代农业发展规划，以促进区域经济发展和增加贫困人口收入为目标，以发展优势特色产业为重点，制定整村推进和连片开发的规划，通过1-2年的实施，改变区域贫困面貌，提升自我发展能力。2017年，党的十九大报告明确指出:坚决打赢脱贫攻坚战，坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合，深入实施东西部扶贫协作，重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。这里，中央精神又提出了“区域性整体脱贫”。可见，集中连片特困地区教育扶贫有两个关键点，即区域发展思维及系统规划意识，它将特困地区视为一个整体，重视其内部与外部的适应、内部各环节的互动。制度系统作为子系统，存在适应、达到目标、整合、潜伏或模式维持功能性条件的满足过程。其系统功能的实现以一定的结构为基础，并以满足功能条件为前提。

从实践上看，制度体系是集中连片特困地区义务教育精准扶贫行动系统实现其功能的重要环节。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》明确提出精准扶贫的构想，要求变“漫灌式”粗放扶贫为“滴灌式”精准扶贫。精准扶贫的关键在于制度的精准，即准确适应外部环境、准确聚焦关键领域与环节、准确评价与激励。教育精准扶贫制度是一种包括综合理论、战略、政策和行为的完整系统，该制度系统包括教育扶贫主体博弈机制、教育扶贫对象精准识别机制、教育扶贫项目精准运行机制、教育扶贫精准考核与监督机制。

因此，本文试图运用帕森斯AGIL功能模型，从系统的角度出发，明晰集中连片特困地区教育精准扶贫制度系统的目标，即价值导向;分析制度要素与制度环境互动的状况，即制度执行的程度;考察教育精准扶贫制度功能条件满足的情况，即制度成效，从而找到政策偏差、执行不力的制度障碍，并构建新型的集中连片特困地区义务教育精准扶贫制度系统。

2、集中连片特困地区义务教育精准扶贫的制度障碍

当前义务教育阶段精准扶贫的制度安排，以弱势补偿、教育公平为价值导向，建立了“中央统筹、省负总责、县抓落实的管理体制，片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制，党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制”等基本制度，也从教育层面确立了保学控辍、教师培养、学生营养餐、贫困学生资助等扶贫主要任务。但在一系列制度安排下，为何集中连片特困地区义务教育仍难以发挥出教育扶贫的作用?除历史欠账多之外，教育精准扶贫的非系统性是主要因素。虽然扶贫制度数量不少，但真正意义上的集中连片特困地区义务教育精准扶贫制度体系尚未形成。扶贫理念缺乏系统性思考，在思维方式上则反映为粗放式的扶贫思路。因此，集中连片特困地区义务教育精准扶贫效果欠佳很大程度上是由制度设计不良所致。已有制度存在“AGIL”功能条件不到位的问题。

2.1、适应:教育精准扶贫制度与集中连片特困地区外部环境契合度不够

我国14个集中连片特困地区多为“老、少、边、贫、岛”地区，且多是少数民族聚居区，如西藏区、四川省藏区、新疆南疆三地州、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区等。14个集中连片特困地区主要分布在新疆、西藏、内蒙古、宁夏、广西及贵州、云南、青海八省区。民族地区是我国集中扶贫攻坚战的硬骨头。截至2016年底，我国30个民族自治州的贫困人口还有近550万，占全国的13%，贫困发生率为9%，高出全国1倍。

集中连片特困地区致贫因素复杂，多是生产方式落后、产业支撑薄弱、人文素养较低、思想观念较为封闭等多种因素的杂揉体。从实践来看，集中连片特困地区教育精准扶贫制度设计较为理想化，制度安排与环境不适应，制度供给与现实需求不匹配，导致政策偏差、执行受阻、政策效果大打折扣。以教育经费保障制度为代表，集中连片特困地区义务教育经费保障制度与当地经济发展水平不相适应。

第一，集中连片特困地区县级义务教育经费保障力度加大与经费缺口相矛盾，导致补齐短板缺乏有力经费支持，义务教育发展仍在保基本、标准化的基准线上挣扎。近年来，国务院扶贫办在顶层设计、政策协调和资金安排等方面，对民族地区持续加大倾斜力度。2016年，中央财政投入到民族八省区的专项扶贫资金达到279.6亿元，占中央财政专项扶贫资金总量的41.9%，比2015年增加了39. 8%。以广西壮族自治区为例，“十二五”期间投入29个集中连片特困县教育项目资金194. 67亿元，用于农村义务教育薄弱学校改造计划、农村义务教育学校校舍维修长效机制、农村义务教育学校教师特设岗位计划、农村义务教育学生营养改善计划等31个教育项目。某些地区县级义务教育经费投入增长比例高于县财政经常性收入增长比例，但仍存在“经费缺口大、经费保障不足”的问题，而经费缺口仍集中在保障基本办学条件等刚需环节。

第二，集中连片特困地区义务教育经费保障结构与县本级财政收入低相矛盾，依靠极为有限的县财政，集中连片特困地区义务教育无法正常运转，更无法发挥教育助力全社会脱贫的功能。集中连片特困地区义务教育经费保障重点偏低，地方财政尽全力，承担了很大比例的义务教育经费保障责任。从全国范围看，市县级政府的资金投入凡乎占扶贫经费的一半。根据国务院扶贫办信息中心数据库的数据，2015年，中央资金对全国829个贫困县的教育资金投入为650.18亿元，各省级资金投入为241.92亿元，各地级市、贫困县级资金投入为593. 57亿元。从局部范围看，广西某三个特困县连续五年县级义务教育经费投入高于中央与省级投入合计。

与县级财政经费保障责任重大不相匹配的是民族地区经济发展水平落后所导致的县财政捉襟见肘。民族八省区经济发展水平较低，地方财政极为有限。生产总值排名最靠前的广西壮族自治区2017年生产总值仅是广东省(第一位)的22.69%;排名最靠后的西藏这一数值仅为1.46%。