从多渠道筹集到现代教育财政制度中国教育财政制度改革40年（1）

胡耀宗刘志敏

(华东师范大学教育学部，上海200062)

摘要:改革开放40年来，基于财政体制改革和教育事业发展的双重牵引，教育财政体制改革经历了改革开放初期的探索、多元化筹集教育经费、建立公共教育财政制度，最终形成了现代教育财政制度，为我国经济社会快速发展提供了源源不断的高素质人力资本。改革开放初期，教育财政基于分级包干财政体制呈现出分权型雏形，教育支出绝对规模扩大，各级各类教育全面恢复;1985年以后逐步建立多渠道筹集教育经费制度，财政性教育经费占GDP4%的政策工具确立，教育经费总量及财政教育经费投入大幅增长;1998年开始起步建设公共教育财政制度，确定了“三个增长”政策目标，强调政府应承担更多教育投入责任，4%政策目政标实现;2013年起构建面向未来的现代教育财政制度，实施全口径教育预算制度，厘清政府间教育事权与教育支出责任划分，健全教育投入机制，为建设具有中国特色、世界水平的现代教育提供强大的资源支撑。

关键词:改革开放40年；多渠道筹集；公共教育财政；现代教育财政制度

教育财政是国家教育治理的基础和重要支柱，也是推进教育改革不断突破和发展的引导性力量。改革开放40年来，在社会主义市场经济体制不断建立和完善的进程中，教育财政体制经过改革开放初期的探索、多元化筹集教育经费、建立公共教育财政制度，最终初步形成了现代教育财政制度，为我国经济社会快速发展提供了源源不断的高素质人力资本。回溯改革开放40年来的教育财政制度的探索、构建和完善过程，我们因循时间脉络，试图架构从财政体制改革到教育财政体制改革，再到教育财政支撑下的教育体制构建和教育事业发展，并给出时代背景下的教育财政制度进程的评鉴，以期从教育财政制度建设的视野丰富和形塑我国教育现代化进程的实现程度。

1、改革开放初期教育财政体制的探索

建国以后，适应计划经济体制的基本经济制度，我国形成了统收统支的财政体制。1978年党和国家工作的重心转移到以经济建设为中心上来，财政领域开始探索实行分级包干财政体制。此时，关于教育财政体制作为一种理念和认识，虽然还没有正式提出，但是“二战”以后国际上提出的人力资本理论以及教育是一种投资的理念，极大地冲击着人们对教育是纯粹的消费性事业的僵化认识，实践中向地方分权、向社会和学校放权的分权型教育财政制度渐显雏形。

1.1、分权型教育财政体制的雏形

十一届三中全会以后，随着党和国家社会主义建设工作重点的转变，教育事业作为关系到社会主义建设全局和国家历史命运的根本问题，逐渐受到全党和全社会的重视。1978年4月召开全国教育工作会议，恢复教学秩序，提出教育要适应国民经济发展。1980年十一届五中全会提出“确定适合国民经济发展需要的教育计划和教育体制”的任务。1982年9月十二大正式把教育确定为发展战略重点，使教育从长期作为政治工具的栓桔中解放出来，我国的教育事业得到全面恢复，教育规模迅速发展。

70年代末80年代初，教育界乃至整个思想界确立了邓小平教育理论的指导地位。邓小平教育理论为我国教育财政思想的转变、改革及发展提供了明确指导。一是邓小平从社会主义经济建设的高度，明确指出“基础在教育”。十一届三中全会以后，邓小平亲自抓教育这一基础工作。二是邓小平提出“抓科技必须抓教育’川要像抓经济工作那样抓好教育工作”的教育思想。1977年邓小平明确指出，“我们要实现现代化，关键是科学技术要能上去。发展科学技术，不抓教育不行。"1977年5月他关于尊重知识、尊重人才的著名讲话，在很大程度上确立了新时期教育的发展方向和基本价值。三是确立教育优先发展战略思想，重视增加教育投入。邓小平把教育看作全党全社会的大事来抓。“教育事业不只是教育部门的事，各级党委要认真地作为大事来抓。各行各业都要来支持教育事业，大力兴办教育事业。"1982年9月党的十二次全国代表大会召开，这次大会高瞻远瞩，把教育提高到全党战略重点之一的地位，这在党的历史上是第一次。这是我国教育发展史上的重大转折，是邓小平教育思想的重要体现。

在这一时期，教育经济学的引入和构建，推动了教育经济学理论研究热潮，引发了教育投资本质问题的讨论。1979年4月中央召开全国教育科学规划会议，正式确定研究经济学问题。1980年6月《教育研究》编辑部召开了教育问题座谈会，同年第四期的《教育研究》上刊发了经济学家于光远、中国人民大学宋涛、北京大学肖灼基、北京师范大学顾明远等人对教育经费短缺、建立教育经济学的看法。这些专家呼吁为建立中国的教育经济学做了铺垫。1980年8月根据教育部党组的指示，中央教育科学研究所在北京召开教育经济学研究工作交流会，会上发表了《关于成立全国教育经济学研究会的倡议书》。1981年8月由刚成立的全国教育经济学研究会筹备组在北京举办讲习班，首次在我国系统地介绍西方和前苏联教育经济学的产生、发展和基本内容。此后陆续出版了一批译著、论著和教材。1984年9月中国教育经济学研究会在黄山成立。1985年中国教育经济学研究会与华中师范大学联合创办《教育与经济》杂志。

财政体制和教育制度的变革决定教育财政制度的安排。1980年国务院发布文件，提出实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制，教育行业积极顺应大势，迅速作出反应。教育部党组在1980年3月发布了《关于实行新财政体制后教育经费安排问题的建议》，提出从1980年起教育经费拨款由中央和地方两级财政切块安排。这种新的教育经费管理体制决定了中央财政只负担中央部委所属高等及中等院校经费，省、市所属高校和中小学的经费由省市人民政府负责。②《建议》要求各地方体现中央重视教育并逐步增加教育经费的精神，条件好的地方要尽量多安排教育经费;同时要求学校勤俭办学，节约下来的资金不收回财政，由各级教育部门统筹安排，弥补缺口，改善办学条件③1983年中共中央、国务院发出了《关于加强和改革农村学校教育问题的通知》，就加强和改革农村学校教育作出一系列指示。指出要坚持“两条腿走路”，以国家办学为主体，充分调动农村合作组织、厂矿企业、农民等方面办学的积极性，通过多种渠道解决农村教育经费问题。总体来说，这一时期并未建立真正意义上的政府财政义务教育投资体制，这体现在管理权限上，当时的义务教育主要实行国家办学、中央集权、财政单一的管理模式。高等学校的教育事业经费由过去的中央政府独自承担改为中央与地方各自切块安排，分级负责，即由中央政府各部委举办和管理的学校，其事业经费由财政部拨款，地方政府举办和管理的学校由地方财政拨款。政府间分权型高等教育财政体制初现雏形。

1.2、分权型教育财政体制评析

教育是“文化大革命”时期的重灾区。由于受到“以阶级斗争为纲”极左思想的影响，教育的性质反复遭受政治上的拷问，学校也沦为“阶级斗争的工具”。十一届三中全会后，教育事业得到全面恢复。普及小学教育依据“两条腿走路”的办学方针展开并取得较大进展，一批重点中小学相继产生，中等教育结构改革及职业技术教育发展不断推进，高等教育主要集中在恢复高考、理顺高等教育管理体制、调整高等学校学科和专业结构、开始建设重点大学等方面，研究生教育也在这一时期得到恢复。教育经济研究会的成立和教育经济学在中国的确立，展现出全民关注教育经费问题、全社会办教育的热情，也为合理确定教育投资比例、合理分配教育资源进行理论研究打下了好基础。邓小平教育理论的确立为我国教育财政思想的转变、改革及发展提供了明确的指导。教育财政分权化改革适应了国家经济体制从传统高度集中的计划经济逐渐向社会主义有计划的商品经济体制转变，所有制结构逐步趋向多元化，资源配置方式从计划调配转向计划和市场调节相结合的方式。基础教育财政逐步形成“分级管理、以乡为主”的体制;高等教育财政形成了政府间财政分权的体制，同时建立了成本分担和成本补偿机制。这一阶段教育支出的绝对规模大幅增长。

教育财政分权化改革收效显著，但教育经费投资规模还处于较低水平，经费分配和使用仍明显脱节，教育投入的结构也不合理，教育需求与供给的矛盾仍然十分尖锐。地方统筹教育经费的权力较以前增大许多，但把筹措教育经费的主要责任推给地方又无形中加重了地方的负担，也加剧了教育的区域不公平。并且中国财政思想中长期形成的把教育当作消费，确保生产性的重要工业、国防工业和农业的思想惯性，仍然在国家决策中占有一定位置。地方长期形成的忽视教育的思想惰性依然存在，因此教育投资虽然有相当幅度的增长，但并未从根本上解决经费短缺问题。