从多渠道筹集到现代教育财政制度中国教育财政制度改革40年（2）

2、多渠道筹措教育经费制度的建立

从1985年到1997年，以分税制改革为重要标志的新型财税体制从探索变成现实，中央和地方事权和财权的关系界定进入新的阶段。教育财政领域在不断增加政府教育投入的同时，吸引社会各方共同投入教育，形成了多渠道筹集教育经费的新格局。

2.1、多渠道筹集教育经费

经过改革开放初期的教育发展，我国教育规模日渐庞大，经费短缺仍然是教育改革和发展面临的首要问题。解决这一问题，需要调动各级政府、广大师生员工和社会各方面投入教育事业的积极性。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，明确基础教育管理权属于地方，为保证地方发展教育事业，除国家拨款以外，地方机动财力中应有适当比例用于教育，要求乡财政收入应主要用于教育。地方可征收教育费附加，并鼓励和指导国营企业、社会团体和个人办学，在自愿基础上，鼓励单位、集体和个人捐资助学。以此成为多渠道筹措教育经费的政策发端。1985年后，义务教育经费来源主要有3个渠道:国家用于义务教育的经费、社会对义务教育的投入和个人负担的教育费用。

20世纪80年代中期，党中央、国务院下达4个有关集资办学、改造校舍的文件，包括《国务院关于筹措农村学校办学经费的通知》《国务院征收教育费附加的暂行规定》《关于加强普通教育经费管理的若干规定》等，对筹措教育经费的原则和范围进行了初步规定。1988年国务院成立以李铁映为组长的教育发展和改革研讨小组，对此后10年我国教育的发展方向和规划进行了深入调查和研究。1989年中央政治局讨论并通过由该小组起草的《中共中央关于教育发展和改革若干问题的决定》，该文件对教育经费筹措渠道的规定更为系统和完善，概括为财、税、费、产、社、基，即逐步建立以国家财政拨款和征收用于教育的税、费为主，辅之以收取非义务教育阶段学生的学杂费、校产收入、社会集资和设立教育基金的多种渠道筹措教育经费的新体制。

国家教委会同中央有关部门，对多渠道筹措教育经费制度的各方面作了进一步完善，并建议在相关文件和法律条文中加以体现和规范。1993年中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》,1994年国务院印发的《关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》,1995年颁布的《教育法》以及1998年颁布的《面向21世纪教育振兴行动计划》，都对保证“多渠道筹措教育经费”的6条来源渠道的支出、增长与管理，作出了明确而具体的规定，形成了较为完整的“多渠道筹措教育经费”政策体系。

随着多渠道筹措教育经费政策体系的完善和教育优先发展战略地位的确立，有力调动了从中央到地方各级政府办教育的积极性，有效弥补了财政性教育经费投入的不足。各级政府陆续出台一系列具体政策与措施。国家财政教育拨款逐年增加，城乡及地方教育费附加开征，形成了比较稳定的基础教育经费来源;政府确立了“依靠人民办学”，坚持两条腿走路的方针，提倡和鼓励企业、事业单位、社会团体等社会各界人士集资办学和捐资助学;开展勤工俭学和社会有偿服务;非义务教育阶段收取学杂费;经济不发达地区除由财政拨付一定数额的专项补助资金外，利用外资支持教育，如世界银行贷款等。围绕解决教育经费不足问题，各级各类教育领域相继总结出丰富的成功经验，特别是在我国教育经费形成6条主要来源渠道之后，教育经费投入总量有了迅速增加。

2.2、教育投资理论与4%目标的确立

20世纪80年代以前，对教育事业的资源输入长期不列入(经济)投资范围，主要原因是作为活动、机构或部门，教育不属于物质生产，而是一种精神生产，教育与经济分别是社会活动的不同部门。当人们将社会当作带有经济性质的整体来观察分析时，才能明显感知教育具有重大的经济功效。正因这一功效，才产生了教育投资的(经济)功能性质问题讨论。②从投资来源看，包括国家财政、国营和集体事业单位、家庭和个人用于教育的一切支出，其中，国家财政用于教育的支出是主要部分。一定时期一国教育投资的多少及其在国民经济中的比例，最终由社会经济水平决定。社会经济发展水平不仅决定着教育投资的需要量，也决定着教育投资的可能量。因此，在社会经济发展水平不同的国家和时期，教育投资在国民经济中的比例是不同的。

为了确定我国教育经费在国民收入中的合理比例和分析我国教育投资的经济效益，国家将该议题作为“六五”期间哲学和社会科学重点科研项目，委托北京大学厉以宁教授等主持该项目的研究工作，项目的参加者来自23个单位。根据国际比较研究分析，课题组对我国教育投资的情况作出了基本判断，认为当时我国教育经费在国民生产总值中的比例，略低于同等人均国民生产总值基础上的国际平均水平，同人口众多的发展中国家的教育投资相比，我国的教育投资水平更显偏低。④在确定教育经费拨款的合理界线上，北京大学陈良馄负责的子课题考虑从国际比较下手，力图找出政府对教育拨款的规律性。课题组先后从联合国教科文组织、世界银行和国际货币基金组织的年鉴中收集了100多个国家1961-1980年的各种数据，形成统一的关于教育经费比例的评价和预测模型。按照我国20世纪末经济发展的战略目标是人均GDP比1978年的基数翻两番，据此测算，到20世纪末我国人均GDP的目标大体是800 -1000美元，将800美元代入模型中计算，结果是} 0600，即当人均GDP达到800美元时，对应这个经济发展水平的国家教育经费占GDP比例的平均水平是} 0600。为检验其适用度，北京师范大学王善迈组织一批研究者建立了子课题“苏联东欧国家的教育投资及其与我国的比较”，利用模型测算的结果是20世纪末人均GDP达到1000美元时，教育经费的合理比例是3.7900，在4%左右。至此“400”作为20世纪末与当时经济水平相适应的公共教育投入目标在研究层面获得了共识。

2.3.、财政性教育经费投入增长的实践

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》已认识到发展教育事业必须增加投资，确定了“在今后一定时期内，中央和地方政府的教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长”的原则。1993年《中国教育改革和发展纲要》提出要“改革和完善教育投资体制，增加教育经费”，强调“增加教育投资是落实教育战略地位的根本措施，各级政府、社会各方面和个人都要努力增加对教育的投入，确保教育事业优先发展。要逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。通过立法，保证教育经费的稳定来源和增长。”党中央和国务院将发展教育确定为国家经济建设的战略重点之一，教育投资的绝对量以较快速度增长。1997年国家财政性教育总支出达到1862.54亿元，比1985年的262. 90亿元增长了6.08倍，平均每年增长18.280。财政预算内教育支出达到1357. 73亿元，比1985年的22} 89亿元增长了5.04倍，比1976年的1211.91亿元增长了12. 03倍，平均每年增长17. 100②国家教育经费总投入支出达到2531.73亿元，比1985年的306. 68亿元增长了7.26倍。

2.4、多渠道筹措教育经费政策评析

分税制改革理顺了政府间财政关系，使中央财政在中央和地方关系中保持强劲的支配能力，使国家财政收入能够随着工业化和企业的繁荣而不断增长，也是政府有能力提高财政性教育经费占教育经费总投入比重增加的重要前提。多渠道筹措教育经费政策体系的制定和执行，大大消除了传统教育经费来源单一的缺陷和弊端，对促进教育和社会经济的整体发展发挥了积极作用。调动了中央到地方各级政府办教育的积极性，各级政府陆续出台了一系列具体政策和措施，国家财政教育拨款逐年增加;城乡及地方教育费附加开征，形成了基础教育比较稳定的经费来源之一;政府确立了“依靠人民办学”，坚持两条腿走路的方针，提倡和鼓励厂矿企业、行政事业单位、社会团体、农村经济组织和社会各界人士集资办学和捐助办学等经费筹措机制，形成6条主要来源渠道，促进了教育经费总量的大幅增加。教育投资理论与400目标的提出，强调了教育投资的经济效益及财政性教育经费占国民收入的合理比例，促进了财政性教育经费投入的大幅增长，对我国教育事业发展具有重要意义。高等教育成本分担制度的引入，使得高等教育阶段教育直接成本中政府所占比例下降，社会各方特别是个人分担的比例明显上升，促进了高等教育事业的快速发展，也为其他阶段教育经费筹集提供借鉴。

多渠道筹集经费的政策取得重大成效，但是问题依然存在。主要表现为:第一，教育投入不足，财政投入的主渠道作用日益弱化，公共教育经费支出占比低。1995年与1990年相比，国家财政性教育支出在教育经费总支出中所占比重由85.3%下降至75.2%，其中财政预算内教育拨款占教育经费总支出的比重由67.4%下降至54.8%。第二，大中小学的生均投入相差大，教育经费过于向高等教育倾斜。在义务教育阶段过多强调“多渠道筹资”，削弱了政府主渠道的作用，导致政府责任的转嫁、受教育者负担加重。第三，教育经费来源渠道不尽合理。在提倡多渠道的政策导向下，为乱收费提供了便利。学校在经费不足情况下，收取名目繁多的杂费，使受教育者及家庭不堪重负。此外，由于东中西部地区经济发展的不平衡，地区间教育经费存在明显差异，使得教育发展的地区差距扩大。