从多渠道筹集到现代教育财政制度中国教育财政制度改革40年（3）

3、建立公共教育财政制度

1998年起，我国中央政府提出建设公共财政制度，强调财政职能的公共属性。“公共财政”的概念是在经济、社会转轨中就财政转型而提出的。在传统体制向社会主义市场经济体制转变过程中，客观地需要形成财政职能和财政形态调整的基本导向，即公共财政导向。建立公共财政体制主要包括财政收入体制改革和财政支出体制改革。财政收入体制方面的改革涉及农村税费改革，“收支两条线”管理改革，非税收入收缴管理制度改革和规范财政转移支付制度等。财政支出体制方面的改革涉及部门预算改革，国库集中收付制度改革，政府采购制度改革等措施。①公共教育财政制度建设作为公共财政制度的组成部分开始纳入政策议程，初步形成了由教育筹资制度、外部比例分配制度、学费及学生资助制度和财政转移支付制度构成的基本教育财政制度。

3.1、公共教育财政制度构成

从制度功能来说，公共教育财政制度包括教育筹资制度、教育预算制度、公共教育经费分配制度、学费和学生资助制度、教育财政转移支付制度等。

教育筹资制度是由政府税收和支出预算制度、教育收费制度和教育捐赠制度等共同构成的为教育提供经费的制度。政府的教育经费主要来自一般税收，以及为教育设置的特定税费和预算赤字。通过向受教育者收取学费和杂费，是最早出现、且至今还被普遍采用的筹资方式。教育捐赠是教育机构筹集教育经费的辅助渠道，教育捐赠与经济发展水平、税收制度、社会文化传统、教育体制等因素密切相关。教育筹资制度的核心问题是厘清两个关系，一是政府与受教育者的成本分担关系，二是政府层级间的经费分担关系。

公共教育经费的分配制度也称为教育拨款制度，是指在财政预算用于教育支出既定的条件下，向提供教育服务的学校分配拨付教育经费的制度规范。它包括分配或拨款的主体，以及分配或拨款的模式。针对前者，拨款主体分配上有两种类型，一种是政府拨款，大多数国家教育拨款主体是政府;另一种是由第三方执行机构作为拨款主体。按照经费支出的功能，教育拨款可分为维持学校正常运行的经费和用于学校发展的经费。前者包括学校经常性经费和资本支出经费，经常性经费我国称为教育事业费，包括人员经费和公用经费;后者在我国称为教育基本建设经费，主要用于政府规定限额以上的教学仪器设备购置费和学校各种建筑物的基建费。在拨款依据方面，经常性经费按照国家和省级地方政府制定的各级各类教育基本办学标准所需的生均经费确定。用于发展的经费根据国家某个时期特定的教育发展政策所

设立的各种项目和所需成本确定。前者以公平为导向，按生均定额采取均等化拨款;后者大多数以效率为导向，引入市场竞争机制，通过招投标方式拨款。

学费是公共教育财政制度的重要组成部分，也是财政制度中行政事业收费制度的一部分。国际上通行的学费标准制定的基本依据是生均教育成本和居民收入水平。前者所说的教育成本应是学校培养学生的成本，既不包括学生(或家庭)支付的个人教育成本，也不包括社会和受教育者的间接教育成本(或机会成本)。但是学费确定的教育成本依据，在操作上面临两大困难，一是学校和政府在现行制度下不可能提供准确系统的成本信息;二是教育成本分担中受教育者应负担多大比重难以确定。后者指受教育在居民生存需要基础上产生的发展需要，居民用于包括学费在内的教育支出是其总支出的一部分，支付学费的能力取决于居民支出结构和水平，最终取决于其收入水平。

学生资助制度是为家庭经济困难的学生提供经济支持，以提高其受教育机会的制度安排，由资助责任主体、资助经费筹集和负担、资助资金的配置和管理等要素构成。学生资助制度的产生，主要基于促进教育公平和提高教育效率。国家制定了资助经济困难学生的“奖、贷、助、补、减”和“绿色通道”制度，对经济困难学生予以资助，目前已建立三级教育的学生资助体系。

教育财政转移支付制度是指中央与地方政府间或上下级政府间教育财政转移支付的制度规范。它是层级政府间财政转移支付制度的一部分，是基于政府间教育事务责任与财力不对称、地区间财力不均衡而设立的。其意义在于解决教育经费总量不足和地区发展不平衡问题，实现教育的均衡发展。财政转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付也称为无条件转移支付，是政府间转移支付的主体，它不要求被转移的地方政府提供资金配套，也不规定转移支付资金的使用用途。专项转移支付也称为有条件的转移支付，条件包括要求下级政府提供资金配套，或是指定转移支付的用途，也可二者兼有。教育财政转移支付属于财政专项转移支付的一部分，主要体现中央和上层地方政府特定时期的特定教育政策和教育发展目标。我国现行的教育财政转移支付可分为两类:一类是指定用途的专项转移支付，范围涉及各级各类教育，大部分为中央对地方教育专项拨款;另一类是中央对地方财政一般性转移支付，按照一定比例用于教育，但不规定具体比例，也不规定用于某级某类教育。

3.2、“三个增长”引导下的财政性教育经费增长

1993年2月26日中共中央、国务院发布并实施《中国教育改革和发展纲要》,1995年9月1日实施《中华人民共和国教育法》，这两项法规性文件对教育经费投入提出明确要求，归纳起来为“三个增长”，即中央和地方政府财政预算内教育拨款的增长要高于同级财政经常性的收入增长，在校学生人均教育费用要逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐年有所增长。

在“三个增长”政策工具引导下，各级政府以实现4%的目标为抓手，不断推动财政性教育经费的落实和增加。1993年《纲要》中明确提出，逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到400。关于财政预算中教育经费支出所占比例。1995年《教育法》第五十四条中做出了明确规定:“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高。"2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》再次提出:“明确各级政府提供教育公共服务的职责，保证财政性教育经费增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度，逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4000"2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》第56条再次提出“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例，2012年达到《规划纲要》起草小组确定该指标:到2020年国家财政性教育经费占GDP的比例能够达到500，全口径的教育经费占GDP的比例能够达到的目标已经成为具有高度政治敏感性，动员各级政府和社会各界支持，统一全党和全社会思想认识的最重要的教育政策目标。

3.3、公共教育财政制度评析

公共教育财政制度的建立，适应了国家建立公共财政制度的要求，有效地推动了政府满足公众接受高质量教育需求的愿望。该时期，落实了“三个增长”的目标，实现了长期以来动员全党全社会的4%的愿望，财政性教育经费增长率不断提高，1998-2012年年平均增长率为18.13。公共教育财政制度对教育服务提供产生正向积极作用，满足了教育领域的公共需求，促进了我国教育事业的全面发展。各级各类教育毛入学率显著提升，农村义务教育保障水平全面提高，高等教育实现了大众化。但是，与公众对教育机会公平和教育质量提升的需求相比，公共教育财政制度建设依然存在着一些突出问题，表现在:中央及地方政府间教育事权与支出责任划分不清;教育财政公平问题凸显，教育资源配置的不平衡、不充分矛盾突出;教育财政支撑教育质量提升的能力不足;教育财政支出的结构不合理，教育人员经费占比较低，转移支付制度形成的项目经费占比过高，社会教育投入下滑等。这些问题对建设现代教育财政制度提出了新的命题。