从多渠道筹集到现代教育财政制度中国教育财政制度改革40年（4）

4、面向未来的现代教育财政制度

2013年11月十八届三中全会颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，站在国家治理的总体角度，全面而系统地分析了新一轮财税体制改革的基本目标、基本内容和行动路线，明确提出建设现代财政制度。财税体制改革基本目标表述上的这一巨大而深刻的变化，标志着中国财税体制改革迈上了一个新的更高的平台。现代财政制度的性质是立足于国家治理体系和治理能力现代化的总体框架，以及财政与财税体制的全新定位，并且同计划经济年代的情形和传统财税体制的基本特征相对照，可以把现代财政制度的基本特征归结为三大性质:公共性、非营利性和法治化。适应教育事业发展的新形势新任务，教育财政必须适应财政体制建设的需要，面向未来谋划现代教育财政制度建设。现代教育财政制度是在公共教育财政制度的基础上，保证教育经费稳定增长，构建财政为主、多措并举的教育投入长效稳定增长机制。当前的重点任务是:

4.1、全口径教育预算制度

教育预算作为政府的教育收支计划应充分体现出现代财政体制框架下政府承担的教育责任。因此应建立全口径教育预算制度。预算编制方面，首先应满足教育经费“三个增长”的法定要求;其次，在财力允许的前提下，保证编制预算透明、科学、合理，满足教育事业的发展。义务教育事业尤其是农村义务教育事业的经费应由政府全部负担，高等教育和职业教育的经费应由政府负担大部分;合理编制教育预算的基础，政府部门应对教育经费的使用进行评价，由于教育机构没有成本最小化的内在压力，公立学校的资金使用效率总是受到社会、学生家长以及管理部门的质疑，教育预算绩效评价是在教育经费紧张情况下确保教育财政资金使用效益的重要手段。全口径教育预算制度的建立，需要宏观性的制度和法律建设、机构重构以及微观的基础性工作改进和程序优化。

制度和法律修订。应按照公共财政的要求，修改《预算法》及《预算法实施条例》，增加并明确规定部门预算的概念、内容、形式和编制方法等条款;按公共财政口径，明确预算收入和支出的内容;调整和延长预算编制时间，在《预算法》中应明确体现预算编制、执行和监督相互分离的运行机制;硬化预算约束力，严格控制预算调整。立法保证公共教育投入的严肃性和权威性。对教育财政性经费的筹集、分配、使用，设立教育项目，确定支出定额标准，以及公共教育资源在地区和学校间的配置，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。做到这一点需要人大或人大的专门委员会直接领导。取消预算内和预算外资金的

区别。保证部门预算纳入所有的资金，规范各种收费。

改革教育财务会计制度。借鉴西方非营利组织会计规范，改革我国教育会计制度，向社会公众提供更多的信息;以权责发生制为报告基础有利于财务报告目标的实现，全面反映整个学校的经济资源。

建立专门机构负责教育预算或拨款。大多数发达国家都有专门的“中介”预算或拨款机构，而我国的预算与拨款权力集中在财政与教育部门，财政资金的分配无法透明。如果在人大成立教育拨款委员会或独立的第三方机构，将能调节政府与学校之间的预算关系。有了社会(人大代表)和学校的共同参与，教育预算的编制会更好地考虑学校实际经费需求和政府资源供给的可能，既有利于政府实施宏观调控，也有利于学校自主办学。

清晰架构预算监督体系。明确划分审计部门、人大机构以及财政部门内部监督之间的职责、权限。在可能的情况下成立人大及其常委会自己的审计机构。预算编制。调整预算编制时间，实行标准周期预算;基础工作做好之后，可以将绩效预算的思想引入预算编制中。强调政府产出以绩效为目的，以成本为基础，按职能用途并着重于按最终产品进行分类，对各计划可从最终产品成本即目的来衡量和评估其业绩，择优把项目列入预算。预算应由投入式预算转变为重视产出的预算，尽快设计出既符合教育发展规律又体现财政资金使用效率的指标体系。

4.2、后4%时代财政性教育经费的投入

在4%目标实现后，是否继续确定财政性教育经费占GDP比例，不同学者提出不同意见，但最终目的均为保障政府教育投入不断增长。4%目标是我国在特殊历史背景下制定的。我国财政性教育经费的投入应该从立法、行政、财政等方面建立财政性教育经费投入的长效机制。构建包含资本市场、教育捐赠、校产保值增值、民间资本办学等多元化教育经费保障体系。建立独立的教育经费审查和监督机制等。在财政性教育经费使用方面，我国要建立相对独立的教育经费拨款机制，建立教育经费“问责性使用和督察制度”，并改变经费使用思维，以切实保障和使用好教育经费，发挥教育经费的效益。

从教育经费投入总量上来看，国家财政性教育经费占GDP的比例连续5年超过400,2012年全国教育经费总投入是2. 87万亿元，其中财政性教育经费首次突破2万亿，占GDP的比例首次超过4 0%  2016年全国教育经费总投入为 3. 89万亿元，其中财政性教育经费达到3. 14万亿元。2012 - 2016年这5年间，全国财政性教育经费累计投入13. 5万亿元，超过1952-2011年累计投入总和。从财政性教育经费支出用途来看，有3个“一半以上”，充分体现了“保基本、守底线、补短板、促公平、提质量”的原则。一是从各级教育的分布来看，一半以上用于义务教育，2016年义务教育占52. 85 0，占比最高，在各级各类教育中学前教育增长最快，5年增幅达到77. 300。二是从地区分布来看，一半以上用于中西部地区。2016

年中西部地区财政教育经费达到1. 71万亿元，占全国地方的590005年中，中西部地区财政性教育经费的增长速度明显高于东部地区，教育财政经费进一步向中西部地区倾斜。三是从支出方向看，一半以上用于教师工资和学生资助。2016年教师工资和学生资助占61000

4.3、把健全教育投入机制与推动教育改革相结合

现代教育财政制度建设应着眼于教育事业发展的改革创新，着眼于立德树人和各级各类教育改革创新，把完善教育投入机制与推动教育事业改革发展结合起来。

教育投入要服务于国家重大战略需求。教育是推动经济、保护环境的关键，也是维持和提升国家政治进步和经济竞争力的关键。中国经济正处于由中等偏上收入国家向高收入国家迈进的历史阶段，十八大以来中央政府部署的重大战略规划，如“一带一路”倡议、京津冀一体化、雄安新区建设、长江经济带和粤港澳大湾区建设等，急需教育提供高素质人力资本。在教育投入的方向上，要有前瞻性的设计与之相关的主题，学校布局、师资配备、专业结构甚至于新增教育项目的设计等，应紧密结合新时期新阶段的这些特点组织实施。

教育投入要着力引导教育难点和热点问题的解决。中国社会正在经历着巨大的历史变化，经济发达地区民众对高质量教育的期待，大城市择校需求持续高热;“二孩”政策落地，未来每年新增受教育人口二三百万;城镇化进程加快带来的受教育人口分布及结构变化;经济发展不平衡、不协调带来的教育发展的条件差距，都对教育投入提出挑战。财政性教育投入要向特殊地区、特殊人群、薄弱环节和关键领域倾斜。这回应了教育投入对教育难点热点问题的关注，传达了国家解决这些问题的决心和态度。

提高教育人力资本投入的比例。提高教师人力资本的工资，是金融危机以来世界主要国家摆脱经济低迷、提升教育质量的共同选择。要“确保中小学教师平均工资水平不低于或高于当地公务员平均工资水平”。2009年起实施的教师绩效工资政策的突出成绩是弥补了1993年津贴制度建立以后，各地区、各层级自建津贴所形成的教师工资与同县域公务员津贴补贴的差距。但是，最近几年许多地方公务员在阳光工资外新增住房补贴、公务用车补贴、年度目标考核奖、年休费等项目，形成了教师与公务员工资的新差距，这是今后增加教育投入的重点。十八大以来中央出台一系列关于落实艰苦边远地区津贴、乡镇工作补贴，以及集中连片特困地区和艰苦边远地区乡村教师生活补助政策，是中央财政对基础教育教师工资开设的新通道，2012-2016年中央财政累计投入60. 23亿元，今后关键是落实地方财政对薄弱地区、

薄弱环节教师工资的资金和措施。

促进教育财政公平，加大社会教育投入。要建立覆盖奖助贷勤补免、全覆盖的多元化学生资助制度体系，凸显公共财政悟守公平的基本价值取向。在建立完善的学生资助的同时，未来教育投入必须提高社会教育投入的比例。目前，我国教育投入的总量依然偏低，2013年我国人均教育经费为360美元，教育总投入占GDP的比例是5. 300，而美国2009年人均教育经费是3300美元，教育总投入占 GDP的比例是7. 300 OECD组织国家2009年人均教育经费是2200美元，教育总投入占GDP的比例是6. 30002005年以来，我国财政性教育经费保持年均17. 4%的高速增长，而非财政性教育经费的年均增速却跌为2. 600，必须扭转教育经费中财政性教育经费“单条腿”增长的局面，扩大私人和社会投资教育。

财政作为国家通过政治权力对公共资源进行汲取、支出和管理的制度安排，既有提高资源配置效率和调整经济利益关系的经济属性，也有体现国家发展目标和决策行为的政治属性。教育财政是国家财政开支占比较高的重点领域。合理划分教育领域财政事权和支出责任，建立全口径预算制度，完善财政转移支付制度，降低专项转移支付比例等，是近年来国家财税体制改革的重点内容，涉及中央和地方、政府和学校以及部门间权力调整，是一场牵一发动全身的硬仗。教育领域的政策制定者、资金管理者和改革参与者，理应在教育投入的每一个环节上、每一项教育工作中，用好每一笔资金，理应在国家现代财政制度建设中发挥表率作用。有理由相信，不断健全教育投入机制，特别是完善财政教育经费投入机制，一定能够为实现教育体制机制改革的主要目标，建设具有中国特色、世界水平的现代教育提供强大的资源支撑。